Estructuras y políticas agrarias (VI)

Continuamos hoy con la imagen agraria de España, dando paso al esquema de la Reforma Agraria de la Segunda República Española. Llena que fue de dificultades jurídicas, económicas y logísticas; un verdadero fracaso, que tan mal incidió en el curso político de la propia República.

El esquema de la Reforma

Entre esos estudios preparatorios hay que destacar los trabajos de Pascual Carrión, ingeniero agrónomo, recogidos en parte en su libro Los latifundios de España1, en el que sobre datos del Catastro, se exponía la extensión del problema de la concentración de la propiedad de la tierra.

El caso es que después de no pocos episodios, tras un largo debate en las Cortes, la Ley de Bases de la Reforma Agraria se promulgó el 15 de septiembre de 19322, con 23 bases que contenían el mecanismo de la reforma, para la redistribución de tierras y el asentamiento en ellas de los campesinos. Para ejecutar la Ley se creó el Instituto de Reforma Agraria (IRA), del cual dependían las juntas provinciales y las comunidades de campesinos. Se consignó al Instituto un crédito anual de 50 millones de pesetas y se le autorizó la emisión de deuda especial.

Las tierras declaradas expropiables figuraban detalladamente enumeradas en la base quinta de la Ley3, exceptuándose de esta relación las tierras comunales de los ayuntamientos, la superficie forestal y la de pastos. Con todas estas tierras, se inició la confección de un inventario que fue la base de toda la actividad de la reforma, que consistía esencialmente en expropiar para redistribuir entre los jornaleros y yunteros.

El sistema para llevar a cabo la expropiación era el siguiente: las tierras de señorío y todas las pertenecientes a la grandeza de España eran expropiadas sin indemnización, excepto para las mejoras útiles no amortizadas. Garantizándo­se en todo caso la concesión de pensiones alimenticias cuando las personas expropiadas acreditasen su necesidad.

Las restantes fincas se expropiaban con arreglo a un tipo de capitalización que se elevaba a medida que la renta de la superficie era mayor, en la forma que se refleja en la escala del cuadro 1. El volumen de la indemnización se satisfacía, en parte, en numerario, y el resto en títulos de deuda especial amortizable en cincuenta años, con una renta del 5 por 100 de su valor nominal. El porcentaje de la indemnización a satisfacer en numerario era progresivamente menor, a medida que aumentaba la renta de la superficie expropiada, según la escala que también figura en el cuadro 1.

El sistema de expropiación e indemnización fue duramente criticado, haciéndose especial hincapié en la cuestión de la no indem­nización de las tierras expropiadas a la grandeza de España. Sin entrar en el fondo de la cuestión, es interesante destacar la importancia de la concentración de la propiedad de la tierra en manos de esa parte de la aristocracia. En 1931, los 99 grandes de España eran propietarios de 577.359 hectáreas; es decir, por término medio, cada uno era propietario de 5.831 hectáreas, si bien varios títulos tenían propiedades muy superiores a esa superficie, como puede apreciarse en el cuadro 2, en el que figura el desglose de los propietarios con más de 15.000 hectáreas, debiendo recordarse aquí que en la España de entonces, generalmente se da el nombre de latifundio a las fincas de más de 250 hectáreas4.

Las tierras expropiadas por el mecanismo descrito pasaban a propiedad del IRA, que daba posesión de las mismas a las juntas provinciales. Las que, a su vez, las entregaban a las comunidades de campesinos, que previamente habían de decidir si el régimen de su explotación había de ser colectivo o individual. En caso de ser este último el régimen adoptado, las fincas se parcelaban.

La Ley contenía otra serie de preceptos sobre cosechas pendientes en el momento de la expropiación, normas para el asentamiento de los campesinos y para la explotación de las fincas, crédito territorial5, bienes rústicos municipales, derechos señoriales, censos, labor docente, etc.

Problemas y difi­cultades

Este era, en resumen, el mecanismo de la tan debatida Ley de Reforma Agraria, en cuanto a la labor realizada con arreglo a ella en el período de algo más de dos años en que tuvo vigencia real (21 de septiembre de 1932 a 31 de diciembre de 1934), figura en el cuadro 3.

Lo realizado no correspondió, ni con mucho, a las esperanzas que el campesinado había puesto en la aplicación de la Ley. Se había previsto un mínimo de 60.000 campesinos asentados por año, y resultó que en más de dos años el total no llegó ni a 12.500. Las causas de esta desproporción entre previsiones y realizaciones fueron varias. En primer lugar, la Ley era excesivamente compleja, reunía demasiados trámites en su procedimiento, y carecía de una línea básica; ejemplo bien claro de esto último era el hecho de dejar a las comunidades de campesinos la decisión de si la reforma había de tener un carácter individualista o colectivista.

En segundo lugar, la ejecución de la Ley se hizo más lenta aún por la mala organización del Instituto de Reforma Agraria. El ministro de Agricultura, Marcelino Domingo, que defendió el proyecto ante las Cortes y que fue el principal promotor de la Ley, carecía de la debida preparación, y lo mismo sucedía con algunos altos cargos del Instituto6.

Tercero, la Ley de 1932, objetivamente hablando, en lo referente al sistema de expropiación e indemnización, no era muy avanzada para su tiempo7, si se compara con las leyes agrarias, preparadas casi todas ellas por gobiernos realmente conservadores de la Europa de la década de 1920, que eran mucho más ágiles8.

En cuarto lugar, existieron en la Ley fallos técnicos importantes. La confección del inventario, tal como se planteó, era tarea casi impracticable en su totalidad, por el número de fincas que tendría que haber incluido, la mayor parte de las cuales no habrían podido utilizarse después para los fines de reforma. Por otra parte, en la Ley no se hacía referencia a unidades mínimas de cultivo, y la expropiación de los excesos de ciertas fincas por encima de determinada superficie restaban una gran utilidad a los fragmentos resultantes, que quedaban sin instalaciones ni capital inmovilizado. Finalmente, al excluir de la reforma las tierras de pastos, se cometió un error importante, pues se rompía el necesario maridaje entre agricultura y ganadería.

En definitiva, todos los defectos de la Ley denotaban la preocupación primordialmente social de la misma, y el descuido de los aspectos técnicos, que necesariamente deberían haberse tenido en cuenta.

Por lo demás, puede decirse que cuando la reforma comenzaba a realizarse, después del inevitable tiempo empleado en su preparación, en 1933 quedó casi totalmente frenada por el resultado de las elecciones generales de noviembre de ese año, que dieron el triunfo a la coalición de centro-derecha de los radicales y la CEDA. Más tarde, como consecuencia de la revolución de octubre de 1934 –el golpe de la izquierda contra la República—, la Reforma quedó de facto en suspenso, puesto que, a partir de esta fecha, y hasta 1936, no se realizaron más expropiaciones9.

El viraje que en la política agraria, como en tantas otras facetas de la vida nacional, significó el resultado de las elecciones de noviembre de 1933, quedó plasmado en la Ley de Reforma Agraria, de 1 de agosto de 1935, en la que se revisó a fondo la de 1932, quitándole prácticamente todas sus posibilidades de actuación. Se establecieron excepciones a la relación de tierras expropiables que contenía la base quinta, lo que virtualmente significó una reducción sustancial del propio alcance de la reforma10. Se anuló y suprimió el inventario que, con todos sus defectos, era la base material del trabajo del Instituto. Se suprimió la expropiación sin indemnización de los señoríos y de las tierras de la grandeza, y se anularon las expropiaciones de este tipo ya realizadas. También se puso un límite de 50 millones de pesetas a la expansión de la deuda pública especial. Ello hizo que los recursos para la Reforma quedaran extraordinariamente limitados.

La Ley de 1935 supuso una lentitud tal en la realización de las tareas de la Reforma, que equivalió casi a desistir realmente de ellas, para mantener sólo una irónica apariencia de actividad11. Los únicos preceptos positivos de la nueva Ley fueron la facultad de expropiación forzosa, previa declaración de utilidad social, y la creación de los patrimonios familiares insecuestrables, ya previstos en el artículo 47 de la Constitución.

Hasta el próximo jueves, como siempre, los lectores de Republica.com pueden conectar con el autor en castecien@bitmailer.net.

1 Su título completo es Los latifundios en España. Su importancia, origen, consecuencias y solución, Madrid, 1932, (prologado por Fernando de los Ríos). Aparte de varios trabajos de José Luis García Delgado sobre este libro en prólogos y compilaciones diversas, puede verse el estudio de Jesús Regidor y Gabino Escudero, «Aportación al conocimiento de la figura de Pascual Carrión», en Agricultura y Sociedad, núm. 5, octubre-diciembre 1977, págs. 243-256.

2 Joaquín Arrarás, Historia de la Segunda República, Madrid, 1956, págs. 361 y sigs. El presidente de la Comisión parlamentaria dictaminadora de la Ley, señor Díaz del Moral, presentó un voto particular, básado en el principio de la función social de la tierra, que no prosperó. El texto del voto particular está recogido en la obra La reforma agraria y el Estatuto catalán, Madrid, 1932, págs. 9 y sigs. En un interesante libro de Manuel Ramírez Jiménez, Los grupos de presión en la Segunda República Española (Tecnos, Madrid, 1969), hay un extenso pasaje dedicado a la discusión parlamentaria del proyecto (págs. 171 a 174), que también ocupa un amplio espacio de la obra de Malefakis.

3 Pueden resumirse así las tierras expropiables: las ofrecidas voluntariamente; aquéllas sobre las que, en el momento de su transacción, ejerciese el Estado el derecho de retracto; las del Estado, Provincia o Municipio detentadas como propiedad privada; las compradas con fines especulativos; los señoríos jurisdiccionales; las incultas y mal cultivadas; las no regadas, pudiendo haberlo sido; las situadas a menos de 1.500 metros de los pueblos en determinadas circunstancias; parte de las del propietario cuyas tierras representasen más del 20 por 100 del líquido imponible del término municipal; las explotadas sistemáticamente en régimen de arren­damiento; las mayores de determinado número de hectáreas, según las espe­cificaciones hechas por las Juntas Provinciales de Reforma Agraria, para secano y regadío.

4 Boletín del Instituto de la Reforma Agraria, núm. 25, julio de 1943, págs. 539 y sigs.

5 El proyecto del Banco Nacional Agrario, pensado para este fin, fue desechado por el informe desfavorable emitido por el Consejo Superior Bancario, que estimó que el sistema bancario privado era apto para cumplir los objetivos que fijasen las disposiciones sobre crédito agrícola.

6 Manuel Azaña, en sus Memorias (pág. 90), dice: «Lo más inasequible del mundo es pedirle a Domingo precisión y detalle de ninguna cosa. Hasta el castellano que habla se compone de expresiones vagas, generales e inapropiadas. No es que Domingo sea tonto, pero su mente es oratoria y periodistica, sin agudeza ni profundidad, no es artista ni técnico...; su desconocimiento de las cosas del campo es total»; éstas son palabras de Azaña; pero, como dice Salvador de Madariaga, en su España (ob. cit., pág. 491), el propio «Azaña dio un ejemplo deplorable nombrando secretario general del Instituto Agrario a un periodista sin experiencia alguna ni del problema ni de la Administración». Sobre algunos aspectos muy concretos, casi de la vida cotidiana del IRA, resulta de gran interés la obra de José Ruiz-Castillo Basala, «Funcionario republicano de Reforma Agraria y otros testimonios», Biblioteca Nueva, Madrid, 1983, especialmente los capítulos VII, VIII y X.

7 Ramón de la Rica y Arenal, «Hacia un nuevo derecho. Un quinquenio de legislación agraria», en el Boletín del Instituto de la Reforma Agraria, núm. 48, junio de 1936, págs. 664 y sigs.

8 Véase a este respecto Arturo Wauters, La reforma agraria en Europa, Buenos Aires, 1922.

9 En virtud del Decreto de 2 de enero de 1935.

10 Se exceptuaron las tierras sobre las que, en el momento de su transmisión onerosa, el Estado podía hacer uso del derecho de retracto, las situadas a dos kilómetros de los pueblos y las explotaciones sistemáticamente en régimen de arrendamiento.

11 En la discusión parlamentaria del proyecto de Ley puso bien de manifiesto esta realidad José Antonio Primo de Rivera: «En este proyecto, el señor ministro de Agricultura dice que la propiedad será pagada a su precio justo de tasación, y se añade que no se podrán dedicar más de 50 millones de pesetas al año a estas operaciones de reforma agraria. ¿Qué hará falta para reinstalar la población española sobre el suelo español? ¿Ocho millones de hectáreas, diez millones de hectáreas? Pues esto, en números redondos, vale unos 8.000 millones de pesetas; así, pues, a 50 millones al año tardaremos ciento sesenta años en hacer la reforma agraria. Si decimos esto a los campesinos, tendrán razón para contestar que nos estamos burlando de ellos.., José Antonio Primo de Rivera, Obras completas, edición de 1953, pág. 631.

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