La necesaria colaboración público-privada, en la gestión de los servicios para los ciudadanos (V)

Continuamos hoy con la importante cuestión administrativa y política de la cooperación público-privado. El escenario en que hay una conexión permanente buscando lo mejor para los ciudadanos, tanto desde el sector público como desde las empresas privadas. En esta quinta entrega de la serie sobre ese tema examinamos los fondos filosóficos de la CPP, las cuestiones de control-gestión de esa atracción conjunta, y las razones definitivas para externalizar la gobernanza política en términos modernos.

Una filosofía público-privada

El sector público ha cambiado, y sigue cambiando, de forma global, al pasar de su anterior gestión directa, muy generalizada, de sus activos, a desempeñar un papel planificador y regulador, en garantía del interés público y de los ciudadanos con la búsqueda de la eficacia y la eficiencia (hacerlas bien), que es la meta de esa transformación que amplía enormemente la cooperación público-privada1.

Modernamente hay todavía filosofía de la cooperación público-privada, y como dice Jordi Agustí Vergés, «las administraciones tienen la posibilidad de escoger que la gestión del servicio sea pública, mixta o privada... [de modo que] el sector privado se erige como una extensión y un complemento de la esfera pública, donde se haya elegido esta opción. En una economía moderna y equilibrada no hay sector privado sin sector público y viceversa: ambos son eslabones de la misma cadena que sostienen colaborativamente la consecución de los objetivos de un país o nación»2. Se trata de una combinación público-privada win-win, en la que dos partes salen ganando, en vez de la periclitada idea del juego de suma cero.

En el sentido apuntado, y como dice Gonzalo Delacámara, hoy en día plantear la necesidad de cooperación entre sector público y privado es algo más bien redundante, por ser más que obvio, salvo en las instancias populistas que quieren reestatificar o remunicipalizarlo todo3.

 Al menos eso es lo normal: si uno se aproxima sin apriorismos está claro que las competencias son estatales o municipales y deben seguir siéndolo; con una gestión en la que cabe elegir entre lo privado o lo público. Por ello mismo hay que evitar ciertos prejuicios, como el expresado con la frase «la gestión privada es más eficiente»; o la contraria de «los servicios siempre deben ser gestionados por el sector público...». En ese sentido, ha habido dirigentes políticos de izquierdas que, de forma admirable, entendieron su gestión en el sentido apuntado, como es el caso de Renatto Zangheri, alcalde de Bolonia durante la década de 1980, extensamente apreciado por su labor ciudadana de promoción de la cooperación público-privada4. Lo anterior nos sirve para reforzar la idea de que, con una actitud libre y reflexiva, no cabe demonizar los argumentos de una u otra clase de gestión para debatir lo sustantivo solo pensando en lo mejor para la ciudadanía.

Cuestiones de control-gestión

La colaboración público-privada es un concepto que engloba diferentes formas de cooperación entre el sector público y el privado, en lo relativo a la contratación de bienes y servicios. En ese sentido, el contrato de colaboración público-privado prevé gestionar tanto activos físicos como determinadas categorías de personal que, en caso de externalizar, pasan al sector privado en términos de gestión, bajo la responsabilidad y titularidad del contratista que ha de ejecutar lo previsto en el contrato con una serie de cuestiones clave a tener en cuenta para las relaciones control/gestión:

  • La Administración, pagadora en el contrato, define sus necesidades concretas y sus correspondientes niveles de calidad.

  • La responsabilidad durante la ejecución del contrato siempre es de la Administración, que ha de ser reguladora y supervisora.

  • El objetivo es conseguir una mayor eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios.

  • Se trata de algo más que un simple contrato, en contra del falso dilema de más Estado o menos Estado.

  • La transferencia de recursos públicos al sector privado, especial-mente el relativo al personal, es uno de los aspectos que más influyen en el acto de privatización o de externalización. En realidad, solo hay privatización cuando una actividad pública se transfiere al sector privado, sin ningún control por la Administración, haciendo, en la práctica, dejación de su titularidad y responsabilidad.

Por otro lado, las Administraciones deben transmitir, y en su caso acordar, la nueva situación de la forma más transparente garantizándose que no habrá caídas de calidad de los servicios por falta de recursos humanos.

La colaboración público-privada es un modelo de gestión que constituye uno de los pilares fundamentales para alcanzar una Administración dinámica, moderna e inteligente, en la que intervengan diferentes actores para la prestación de los servicios públicos. Es necesario pasar de un modelo de Administración pública que quiere hacer las cosas directamente, a otro que pueda garantizar el interés general y la consecución de resultados previstos.

En resumen, la colaboración público-privada no equivale a privatizar. Solamente si hay mala gestión del lado de las empresas concesionarias y si la Administración, haciendo dejación de su responsabilidad, se lo permite, puede hablarse de una pseudoprivatización.

Las razones para externalizar en la gobernanza moderna

La razón principal que justifica la externalización es la ganancia en eficiencia y eficacia, ya lo dijimos antes. La Administración, al acudir a empresas privadas en un mercado competitivo, debe aspirar a la compra de capacidad, experiencia e innovación para sus servicios, y ganar así en flexibilidad, ya que aligera sus estructuras organizativas tantas veces anquilosadas. Con la externalización la Administración reduce su volumen organizativo y de gestión5.

Otro argumento típicamente público para externalizar es el que tiene que ver con la calidad, en un mercado competitivo, al relacionar al mejor proveedor con aquel que ofrece las mejores condiciones y cuenta con mayor experiencia en el sector, debidamente compiladas y priorizadas en la correspondiente licitación.

Las presiones financieras son también parte de las razones que justifican la externalización y refuerzan los argumentos anteriores. Las organizaciones públicas pueden y deben dirigir sus recursos a las funciones esenciales y buscar economías que les permitan cumplir más eficientemente con su misión más propiamente institucional (seguridad, justicia, administración fiscal, etc.). La externalización requiere, en definitiva, una serie de especificaciones entre las que, al menos, se encuentran las siguientes:

  • Cuidadosa desagregación defunciones. Para ello, la organización debe contar con información suficiente de sus procesos, cosa que, aunque parezca increíble, no siempre es así. Las intervenciones exigen nuevas metodologías y que los procesos internos sean más transparentes.

  • Establecimiento de objetivos claros y mensurables, un requisito que no es fácil de cumplir. En ese sentido, la creciente necesidad de rendir cuentas ante el ciudadano ha supuesto un incentivo poderoso para definir objetivos y establecer sistemas apropiados de medición.

  • Fijación pormenorizada de las condiciones del servicio a prestar, tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Aquí se encuentra una de las claves de la externalización.

  • Establecimiento de estándares e indicadores que permitan controlar y medir. De otra manera, la medición posterior podrá ser el origen de la falta de información sobre los puntos fuertes o los débiles de la externalización.

  • Contar con personal experto, técnica y administrativamente, capaz de llevar adelante el proceso en cuestión. Un factor decisivo para el éxito de los contratos público-privados es el personal solvente y con experiencia.

  • Describir minuciosamente el servicio, especificando sus características (cantidades, tiempos, plazos, requerimientos técnicos, habilidades o formación del personal) y sus responsables. Se recomienda que las especificaciones sean claras, muy precisas, comprensibles y escritas en un lenguaje entendible para ambas partes.

  • Identificación de las auditorías a realizar para valorar la gestión y que, al mismo tiempo, puedan revelar la posible existencia de prácticas poco deseables.

  • Condiciones claras para revertir la adjudicación del servicio o de la prestación, que nunca deben ser razones ideológicas sino de incumplimiento de los objetivos.

La experiencia de la externalización demuestra, al fin y al cabo, que se trata de un proceso de aprendizaje mutuo en el que ambas partes han de colaborar frente a problemas e imprevistos. En esa dirección, el agente externo tiene que ir aprendiendo a conocer las necesidades de la Administración y el tipo de servicio que se quiere proporcionar; y cómo se quiere proporcionar. En tanto que los administradores deben facilitar la información y la colaboración necesarias. En otras palabras, externalizar significa buscar el camino para dar prestaciones en las mejores condiciones, en un entorno complejo de restricciones presupuestarias.

Seguiremos la próxima semana, y en el interim, los lectores de Republica.com pueden relacionarse con el autor a través de castecien@bitmailer.net

1 Beatriz Juliá: «Colaboración público-privada vs. privatización», Cinco Días, 17.VII.2014.

2 Jordi Agustí Vergés: «La colaboración público-privada: una estrategia win-win», iAgua Magazine, junio 2017, p. 36.

3 Gonzalo Delacámara: «Duelo a garrotazos», iAgua Magazine, junio 2017, p. 73.

4 Ramón Tamames, Valeriano Gómez, Jesús Sánchez Lambás, Ramiro Aurín y Lorenzo Dávila, (2017): Remunicipalizadon. ¿Ciudades sin futuro?, Profit Editorial, Barcelona.

5 Blanca Olías de Lima: La colaboración público-privada: la externalización de funciones y servicios, www.aecpa.es/uploads/files/modules/congress/10/papers/-222.doc

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