La necesaria colaboración público-privada, en la gestión de los servicios para los ciudadanos (IV)

Continuamos hoy con el tema, cada vez más importante, de la cooperación público privada (CPP), que resulta básica para la evolución del estado de bienestar. Precisamente, la entrega de hoy la dedicamos al progreso de creación en España de esa nueva situación, más favorable para las clases trabajadoras. En ese sentido repasamos la creación de la Inspección de Trabajo en 1906, del Instituto Nacional de Previsión en 1908, y de los comités paritarios para salarios de 1924. Fue un comienzo importante de lo que es la parte mayor de los presupuestos generales del estado, con una asignación global (sanidad aparte) de unos 150.000 millones de euros.

El estado de bienestar en España y su proceso evolutivo

Será bueno recordar que en el inicio de las transformaciones de la regulación oficial del trabajo, y en lo sucesivo del propio estado de bienestar, tuvo notable importancia el Instituto de Reformas So­ciales (IRS), creado por el R.D. de 23 de abril de 1903, promovido a iniciativa del entonces ministro de Agricultura, Comercio y Obras Públicas, José Canalejas. El IRS inició sus labores en 1904, y fun­cionó hasta su integración en el Ministerio de Trabajo en 1920, al crearse ese departamento. El primer presidente del IRS fue Gumer­sindo de Azcárate, ligado a la Institución Libre de Enseñanza y a todo el movimiento regeneracionista español.

El IRS, a su vez, promovió la creación de la Inspección del Tra­bajo en 1906, primera institución destinada a una más estricta aplicación de la normativa laboral. Y en 1908 planteó, y logró, que naciera el Instituto Nacional de Previsión, primer paso institucional hacia la configuración de Seguridad Social.

En 1924, como remedo del IRS, la Dictadura del General Primo de Rivera creó el Consejo de Trabajó, cuyo fruto más importante fue el de los comités paritarios (de patronos, obreros y Administra­ción) para la negociación de los salarios; precedente, a su vez, de los jurados mixtos que durante la República desempeñaron aná­loga tarea1.

En España el punto de partida de la política de Seguridad Social —sin olvidar los antecedentes del Instituto de Reformas Sociales al que ya nos hemos referido— fue la creación, ya aludida, del Institu­to Nacional de Previsión, por Ley de 27 de febrero de 1908. En esa disposición se previo el establecimiento de un sistema de seguros de carácter voluntario que sirviese de preparación para la posterior implantación de regímenes obligatorios.

Esa segunda etapa de carácter obligatorio se inició en 1919, con - la creación del seguro de retiro obrero obligatorio, y se continuó con el establecimiento, en 1929, del seguro de maternidad, y en 1932 del seguro de accidentes de trabajo. La Ley de Bases, de 13 de julio de 1936, previo el establecimiento del seguro de enfermedades pro­fesionales, y por esa misma época estaba en estudio en las Cortes un proyecto de ley para introducir el seguro obligatorio de enfer­medad. El alzamiento militar de 1936 impidió la materialización in­mediata de ambas normas.

Posteriormente, en la declaración III del Fuero del Trabajo –en 1938 en la zona nacional— se preconizó el pronto establecimiento del subsidio familiar, y en la declaración X del mismo texto quedó trazado un programa de Seguridad Social2. Tales proposiciones del Fuero del Trabajo se desarrollaron entre 1943 (año de creación del seguro obligatorio de enfermedad) y la década de 1950, en que se establecieron los seguros escolares, del servicio doméstico y de los agricultores. Ulteriormente se organizó toda la Seguridad Social de los tiempos de Franco, en virtud de la Ley de 28 de diciembre de 1963, llegando así a comprender: 1. Seguros obligatorios: enferme­dad, maternidad, vejez e invalidez, ayuda familiar3, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, Montepío Nacional de Servi­cio Doméstico y Mutualidad Nacional de Previsión Social Agraria. 2. Seguros voluntarios: pensiones de retiro, mutualidad de la previ­sión (abarcando a los funcionarios del Instituto Nacional de Pre­visión), seguro de amortización de préstamos y Montepío de la Ad­ministración Local.

Todos estos eran los seguros de cuya administración se ocupaba el Instituto Nacional de Previsión (INP). Si bien es cierto que el cua­dro de la Seguridad Social estaba casi completo, también hay que poner de relieve algunos de sus aspectos negativos: exceso de bu­rocracia, penuria de muchos servicios y, como consecuencia de esta última deficiencia, aparición de entidades con actividades parale­las a las del Instituto Nacional de Previsión. La insuficiencia de al­gunas prestaciones era evidente en los seguros de vejez e invali­dez, subsidios familiares, enfermedades profesionales y subsidio de paro.

Una de las características de la nueva regulación fue «la prohibi­ción terminante de actuar en el terreno de la Seguridad Social, obte­niendo o buscando un lucro mercantil». Ello significó la supresión de las actividades privadas de aseguramiento de accidentes de tra­bajo y enfermedades profesionales -que eran dos de los ramos más lucrativos para las compañías de seguros— y su transferencia a las Mutualidades Laborales, coordinadas por una entidad general de carácter oficial. Este fue el punto de la reforma que promovió ma­yor polémica, y el que suscitó la abierta oposición de las sociedades de seguros que, en realidad, siguieron dentro del sector a través de las mutuas patronales.

Después de la reorganización de 1963, un paso más fue la Ley 24/1972, de 21 de junio, «de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del régimen general de la Seguridad Social». La presentación del proyecto fue precedida de una gran operación pu­blicitaria por parte del Ministerio de Trabajo, en la que se puso de relieve una doble circunstancia: la muy baja participación de la Se­guridad Social tanto en el PIB como en los Presupuestos Generales del Estado.

El Pacto de Toledo

La sostenibilidad del estado de bienestar, en su faceta de Segu­ridad Social, es una cuestión altamente debatida por doquier en el contexto de la tendencia al envejecimiento de la población espa­ñola, por el doble efecto de la caída de la natalidad y del aumento de la esperanza de vida, lo que, un tanto dramáticamente, se ha dado en llamar «el suicidio demográfico español».

La conciencia de esas dificultades previsibles hizo que, en 1994, el Congreso de los Diputados decidiera formar una ponencia para el estudio del problema de las pensiones; el resultado de cuyos traba­jos se materializó, un año después, en el denominado Pacto de To­ledo, que fue suscrito por todos los partidos del arco parlamentario y aprobado unánimemente en el pleno de la Cámara.

El informe de la ponencia se tradujo no tanto en un esquema de solución, como en una tregua para evitar que, en las elecciones mu­nicipales y autonómicas de 1995 y en las previsibles generales de 1996, el asunto de los pensionistas produjera una verdadera tormen­ta política. Así las cosas, en el Pacto se formularon catorce recomenda­ciones, de las cuales cabe destacar las siguientes:

  • Separación y clarificación de las fuentes de financiación, de for­ma que la cobertura de las prestaciones de naturaleza contributiva dependa básicamente de las cotizaciones sociales; y que la finan­ciación de las no contributivas y universales (sanidad y servicios sociales entre otras) se haga exclusivamente por los Presupues­tos Generales del Estado.

  • Mejora de los mecanismos de recaudación y lucha contra la eco­nomía irregular.

  • Reducir de manera gradual el número de regímenes existentes hasta dejarlos en dos: trabajadores por cuenta ajena y por cuen­ta propia.

  • Flexibilización de la edad de jubilación, facilitando la prolonga­ción voluntaria de la vida activa.

  • Compromiso para el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones mediante la revalorización automática de las mismas, en función del índice de Precios al Consumo.

  • Creación del Fondo de Reserva de las Pensiones, a nutrir con los superávit del propio sistema, lo cual permitió que, con la acele­ración de las altas en la afiliación a la Seguridad Social en 2007, se llegara a 46.000 millones de euros, suficiente para seis meses de cobertura. Y precisamente, también en 2007, estuvo a pun­to de autorizarse a los gestores del Fondo a invertir sus recursos, hasta un 30 por 100, en renta variable, lo que no llegó a suceder.

Seguiremos la próxima semana, y en el interim, los lectores de Republica.com pueden relacionarse con el autor a través de castecien@bitmailer.net

1 Sobre este tema es indispensable la obra de Juan Ignacio Palacio Morena (1988): La institucionalización de la reforma social en España (1883-1924), Centro de Publicacio­nes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid.

2 «La previsión —se decía allí— proporcionará al trabajador la seguridad de su amparo en el infortunio. Se incrementarán los seguros sociales de vejez, invalidez, maternidad, ac­cidentes de trabajo, enfermedades profesionales, tuberculosis y paro forzoso, tendiéndose a la implantación de un seguro total. De modo primordial se atenderá a dotar a los tra­bajadores ancianos de un retiro suficiente.»

3 Antiguo subsidio familiar y pluses. Estos dos conceptos fusionados dieron lugar a la ayuda familiar, que entró en vigor el 1 de enero de 1963. El seguro de desempleo se creó en 1959, con ocasión del Plan de Estabilización.