Las reformas fiscales en España y el actual sistema tributario (I)

Actividad de la Hacienda Pública y reforma Mon-Santillán

  1. Introducción

El lunes 14 de enero entraron en el Congreso de los Diputados, con el rito habitual –en este caso no un pendrive sino una tableta-, los Presupuestos Generales. La Ministra de Hacienda le entregó ese artilugio electrónico a la Presidenta del Congreso, en no más de 200 gramos de dispositivo electrónico, lo que antes era un cargamento de 25/30 libros que ocupaban una furgoneta de tamaño medio. Avances tecnológicos muy oportunos para estos menesteres, que al fin y al cabo recogen en Galaxia McLuhan lo que antes llegaba por Galaxia Gutenberg: el detalle de todas las cuentas públicas para el año 2019, aunque cierto que con un fuerte retraso por los avatares de la política española, y más concretamente por la actual coalición parlamentaria socialista/populista/independentista que sostiene al Gobierno de Pedro Sánchez.

En estos días, en las tertulias más diversas, casi más que en el propio Congreso de los Diputados, se discute el sentido de los presupuestos. Es un tema estrella, coincidiendo, ciertamente, con la tragicomedia, o culebrón, del Brexit. Y al final, parece que tendremos presupuestos, porque los apoyos del actual Presidente del Gobierno, partidos que no tienen mucho que ver unos con otros, coinciden en que ninguno de ellos tiene interés en unas elecciones generales anticipadas, porque excepto el CIS, con los nuevos modelos Tezanos, dan mayoría a la derecha, que está en la oposición, y que ya ganó en Andalucía.

Nos referiremos, oportunamente, a los referidos presupuestos. Pero antes me pareció que podría ser de interés para los lectores de Republica.com una especie de preparación (background, que dicen los periodistas), de cómo se ha formado nuestro sistema fiscal a lo largo del tiempo. Empezando con algunas nociones teóricas de introducción. Así pues, en este artículo, que tendrá unas cuantas entregas, vamos a dar un repaso a las principales reformas fiscales habidas en España, hasta llegar al actual modelo de tributación.

  1. La actividad de la Hacienda Pública y sus reformas en España

El sistema tributario lo compone el conjunto de medios con que cuenta la Hacienda Pública para recaudar de los contribuyentes el dinero que precisa para hacer frente a sus fines. Se obtienen así unos ingresos con los que realizar unos gastos, y ambos se prevén periódicamente en el presupuesto del Estado, que constituye la expresión contable del plan económico de la Hacienda para un período determinado1.

El presupuesto se configura, pues, como la concreción del sistema tributario y del gasto público, siendo por tanto una síntesis del papel de la Hacienda Pública, que resulta de vital importancia para la vida económica de cada país. Como puso de relieve G. Myrdal, la Hacienda, lo mismo que toda acción estatal, constituye una parte del marco institucional, de la formación de los precios en el mercado y es, por consiguiente, una de sus condiciones esenciales.

La actividad fiscal incide en los costes de producción de todas las ramas de la economía nacional; los impuestos influyen en el abastecimiento del mercado de capitales y en la dirección de su oferta hacia las distintas clases de inversión. La Hacienda Pública decide de un modo completo la forma de todas las funciones de oferta y demanda, y con ello la evolución de la vida económica, su dirección hacia distintas producciones, su progreso, el carácter de desarrollo de la coyuntura, etc. Todo ello se configuraría de distinto modo si a la Hacienda del Estado le diéramos otra dirección»2.

El gasto público forma parte de la demanda efectiva y tiene gran influencia en la oferta y sobre el nivel de precios. Cuando su presión en el mercado es excesiva, puede acelerar los fenómenos inflacionistas; pero cuando compensa la escasez de la demanda proveniente del sector privado, su papel para mantener la actividad económica, a un nivel que no implique la extensión del paro, es también sustancial.

La Reforma fiscal Mon-Santillán de 1845

La reforma fiscal que estableció la Ley de Presupuestos de 1845 vino a enfrentarse con un sistema tributario abigarrado y confuso en el que subsistían contribuciones especiales distintas para los Reinos de la Corona de Aragón, Navarra y Castilla3. Frente a este sistema impositivo, herencia de una España absolutista y todavía no integrada totalmente desde el punto de vista fiscal, se habían hecho antes de 1845 varios intentos de reforma de carácter parcial, que por su corto alcance o por la inestabilidad política reinante apenas tuvieron trascendencia4.

Sólo en la etapa moderada iniciada en 1844, durante la cual Narváez aseguró con enorme dureza la estabilidad política, fue posible abordar la reforma del sistema tributario. Esta labor fue realizada siendo ministro de Hacienda Alejandro Mon, si bien las bases de la reforma estaban ya sentadas por el Dictamen de una comisión que se había nombrado en 1843, y en la cual desarrolló una gran actividad el hacendista, más tarde ministro del ramo, Ramón de Santillán5. La Ley de Presupuestos de 1845 no hizo sino agregar a la aplicación de las bases generales propuestas por la citada Comisión el denominado impuesto de inquilinatos.

Las bases generales de la reforma de 1845 pueden resumirse con las siguientes palabras del propio Santillán: «1.ª Establecimiento de una sola contribución territorial o de inmuebles, de repartimiento entre todas las provincias, pueblos y contribuyentes, refundiéndose en ellas las que con diversos títulos se venían exigiendo en este ramo de riqueza. 2.ª Establecimiento de una sola contribución industrial, con formas que evitasen, en cuanto fuera posible, los efectos de la arbitrariedad inherente a toda imposición directa sobre utilidades. 3.ª Establecimiento de una contribución general sobre el consumo de especies determinadas de nuestra producción, con formas que no embarazasen a ésta ni al tráfico de las mismas especies, y con reglas fijas que precaviesen los excesos que anteriormente habían desacreditado esta clase de impuestos. 4.ª Establecimiento de un sistema hipotecario, más que para aumentar los ingresos del Tesoro, para dar firmeza y solemnidad a las garantías de la propiedad inmueble y a sus cargas u obligaciones. 5.ª Conservación de las demás rentas o impuestos existentes, sin perjuicio de hacer en ellos, más adelante, las reformas o modificaciones qué aconsejare la experiencia»6.

Después de realizada la reforma, el sistema tributario español quedó constituido esencialmente por:

  • Tributos directos: a) Contribución de inmuebles, cultivo y ganadería; b) Subsidio industrial y de comercio, y c) Contribución sobre inquilinatos.
  • Tributos indirectos: a) Derechos de hipotecas; b) Contribución de consumo sobre especies determinadas, y c) Derechos de puertas.
  • Rentas y monopolios: Rentas de aduanas, del monopolio de tabacos, y de loterías.

El sistema fiscal de 1845, con algunas transformaciones no sustanciales, perduró hasta 1900, año en el cual los acuciantes problemas financieros derivados de las guerras coloniales y del Desastre de 1898 (pérdida de Cuba, Puerto Rico, Filipinas y la Micronesia), y de la propia evolución de la estructura económica del país, impusieron una revisión, por el Ministro Fernández Villaverde, de la obra realizada nueve lustros antes.

Nos quedamos aquí hasta el próximo jueves 24 de enero, en que abordaremos, precisamente, la reforma de Fernández Villaverde de 1900, una especie de primer plan de estabilización de la economía española (el segundo en 1959), de indudable interés. Y como siempre, el autor queda a disposición de los lectores en castecien@bitmailer.net.

1 J.M. Naharro, Lecciones de Hacienda Pública, Madrid, 1952, pág. 256.

2 G. Myrdal, Los efectos económicos de la política fiscal, versión española, Madrid, 1948, págs. 19 y 20. Para un enfoque concretamente referido a España, de la influencia del marco fiscal en todo el conjunto económico y social, pueden verse sendos trabajos de César Albiñana, “Obstáculos fiscales al desarrollo económico español”, en Lecturas de Hacienda Pública (selección de Ricardo Calle), págs. 359 a 373, y de Enrique Fuentes Quintana, “Hacia una nueva política fiscal”, en Hacienda pública Española, núm. 9, 1971, págs. 15 y sigs.

3 J.Mª Tallada Pauli, Historia de las finanzas españolas en el siglo XIX, Madrid, 1946, págs. 9 y sigs. Para el trasfondo histórico de este capítulo hasta 1931, es de gran interés la obra de Josep Fontana Lázaro La Hacienda en la Historia de España, 1700-1931, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1980.

4 Entre tales intentos hay que señalar los de José Bonaparte, las Cortes de Cádiz de 1812, y los ministros de Hacienda, Martín de Garay (1814-1820), López Ballesteros (organizó el sistema contable de la Hacienda, 1824) y Fernández de Gamboa (1840-1843). El gobierno constitucional de 1820 a 1823 también intentó corregir este estado de cosas; sobre los problemas con que se enfrentó, y que condujeron finalmente a la frustración del proyecto.

5 El que desee un mayor detalle sobre los preliminares de la Reforma puede ver: Sistema fiscal español y comparado, de E. Fuentes y C. Albiñana, curso 1957-1958, págs. 59 y sigs., con amplia referencia a la tesis doctoral de F. Estapé (un extracto muy breve de esta tesis fue el artículo de F. Estapé “La reforma tributaria de 1845”, publicado en Información Comercial Española, núm. 372, agosto 1964, págs. 37 y sigs.).

6 Ramón de Santillán, Memoria histórica de las reformas hechas en el sistema general de impuestos de España y su Administración, Madrid, edición de 1888, págs. 84 y sigs. La unificación fiscal que comportó la Reforma de 1845 no afectó por entonces a las provincias forales ni, después, a Canarias.