¡No se deje liar! No todo lo que aprueba el Congreso tiene fuerza de Ley

Viendo los titulares de los medios de comunicación, parece que España vive en estos días una verdadera Revolución legislativa. Desde el reciente inicio de la nueva Legislatura, abundan los ejemplos: “El Congreso aprueba igualar los permisos de paternidad y maternidad”, “El Congreso decide paralizar la LOMCE”, “El Congreso aprueba una fuerte subida del salario mínimo”, “El Congreso deroga la Ley Mordaza”. Hoy mismo, puede leerse: “El Congreso rechaza la reforma laboral del PP”.

Tales titulares crean una enorme confusión. Sólo pueden deberse al desconocimiento del proceso legislativo o al afán sensacionalista. En realidad, existe una gran variedad de iniciativas parlamentarias, no todas ellas destinadas a la elaboración de leyes ni, por tanto, de obligado cumplimiento.

Buena parte de las iniciativas de los grupos parlamentarios de la oposición, que a veces se aprueban por la mayoría del Congreso, son Proposiciones no de Ley (PNL). Las PNL desempeñan la función de dar a conocer la opinión mayoritaria del Congreso (o del Senado) sobre algún asunto, o instar al Gobierno a que realice alguna acción determinada. Se elaboran sobre todo tipo de temas y son muy numerosas (se cuentan cada año por miles). Además de las que se debaten en el Pleno, muchas otras se votan en las diversas Comisiones parlamentarias. Sin embargo, como su nombre claramente indica, son propuestas no vinculantes, sólo tienen “fuerza moral”. El Gobierno ni está obligado a acatarlas, ni suele hacerlo. Su carácter es, en gran medida, testimonial (sirviendo para la fijación de posiciones por parte de los distintos partidos políticos).

Casi idénticas a ellas son otro tipo de iniciativas parlamentarias, las Mociones. La principal diferencia reside en que la Moción se presenta como consecuencia de una interpelación previa. Primero, un grupo parlamentario interpela a un miembro del Gobierno sobre algún asunto de su competencia, como forma de controlar su actuación. Tras esa interpelación, el grupo puede presentar una Moción, recomendándole que adopte unas políticas determinadas. De nuevo, aunque el Congreso apruebe una de esas Mociones, no tendrá ningún carácter vinculante; sólo manifiestan una opinión de la Cámara. Esto no quiere decir que no sirvan para nada. Entre otras cosas, permiten a los partidos de la oposición resaltar los puntos débiles de la acción del Gobierno, así como (en el mejor de los casos) explicar las alternativas que ellos defienden.

¿Cuáles son las propuestas que, de ser aprobadas, sí tienen fuerza de Ley y son de obligado cumplimiento? La que tiene un carácter más expeditivo es el Real Decreto-Ley (RDL). Su uso se prevé, en teoría, únicamente para casos de extraordinaria y urgente necesidad. Permiten al Gobierno dictar rápidamente normas legislativas provisionales, que tienen vigencia inmediata desde su publicación en el BOE. Posteriormente, el RDL debe ser convalidado por el Congreso, sin que pueda modificarse el texto con enmiendas. Ha de aprobarse o rechazarse en bloque. Por desgracia, los gobiernos suelen abusar del uso de este instrumento legislativo, utilizándolo para casos que no son urgentes, ni excepcionales. Así, se aprueban rutinariamente por Decreto medidas sobre los asuntos más variados, pues se trata de una vía rápida y cómoda para el poder ejecutivo.

La forma ordinaria de tramitar las leyes propuestas por el Gobierno es el Proyecto de Ley. Éste se aprueba por el Consejo de Ministros y se remite al Congreso de los Diputados. Si los grupos parlamentarios quieren devolverlo al Gobierno (porque lo rechazan en conjunto) o sustituirlo por un texto diferente, pueden presentar enmiendas de totalidad, que se debaten en el Pleno del Congreso. Éstas suelen rechazarse, admitiéndose a trámite el proyecto. Sin embargo, en esa fase todavía no ha entrado en vigor, ni su texto es el definitivo (pese a que la admisión a trámite suele tratarse, en muchos medios, como si fuese ya la aprobación de la Ley). En realidad, ese texto provisional está iniciando una larga andadura legislativa, que le llevará a debatirse (y ser enmendado) en una Comisión parlamentaria, volver al Pleno, pasar al Senado (donde también puede ser enmendado) y finalizar de nuevo en el Pleno del Congreso. Únicamente tras esta votación final, cuando ya la opinión pública suele haberse olvidado de ella, pasa una Ley a estar vigente.

La otra forma ordinaria de elaborar leyes es a propuesta de un grupo parlamentario, en vez del Gobierno. En este caso se llama Proposición de Ley. El trámite es similar al del Proyecto de Ley, siendo sustituido el debate de totalidad por otro parecido de toma en consideración.

En resumen, sólo cuando se nos informe de convalidaciones de Reales Decretos o de votaciones finales de un Proyecto o Proposición de Ley, debemos creer que lo aprobado por el Congreso es de obligado cumplimiento. El resto de iniciativas parlamentarias tienen otro carácter y finalidad. No tenerlo en cuenta puede generar confusiones y frustraciones innecesarias.