La Deuda Pública española vista con un siglo de perspectiva histórica

Los últimos datos referidos a la deuda pública española, que la sitúan por encima del 100% del PIB, han provocado numerosos titulares sobre su magnitud, que no se veía en nuestro país desde hace un siglo. Como no todos los lectores estarán familiarizados con la Historia económica de los últimos cien años, puede ser útil revisar a grandes rasgos la evolución de la deuda durante ese período de tiempo. Ello ayudará a entender mejor dónde estamos, de dónde venimos y hacia dónde puede que nos estemos dirigiendo.

Prescindiremos, por tanto, de lo sucedido en el turbulento siglo XIX español, plagado de repudios e impagos de la deuda pública, impuestos unilateralmente de manera forzosa por el Estado a sus acreedores (es decir, a quienes habían confiado en él y le habían prestado sus recursos), para comenzar este breve repaso desde el inicio del siglo XX.

El siglo pasado comenzó con los peores auspicios. La guerra de Cuba no solo terminó con la pérdida de esa isla, además de Puerto Rico y Filipinas, sino que dejó una pesada herencia por la deuda pública emitida para financiarla. Esta deuda, sumada a la ya considerable que existía previamente, incrementó el total hasta el 124% del PIB en 1900. Mejor honra sin barcos (y sin crédito público) fue la heroica, pero poco pragmática elección, de los dirigentes de esa época. Cuando un nuevo desastre, esta vez financiero, parecía inevitable surgió la figura del ministro de Hacienda Raimundo Fernández Villaverde. Con su política de “santo temor al déficit”, logró encadenar una serie de superávit presupuestarios entre 1899 y 1908, algo sin precedentes en nuestra moderna Historia económica. Esta novedosa política presupuestaria fue acompañada de un “arreglo” de la deuda: se alargaron sus plazos y se redujo su rendimiento neto (mediante un impuesto del 20% sobre los intereses). Estos inconvenientes para los acreedores se vieron parcialmente compensados por una mayor seguridad en el cobro.

Tras las reformas de Fernández Villaverde, el cambio fue radical: la deuda pública se redujo dramáticamente en términos del PIB, siendo del 44,4% en 1920. Sus sucesores pronto abandonaron el temor al déficit, que resurgió durante los años de la I Guerra Mundial y los inmediatamente anteriores y posteriores, impulsado por la guerra de Marruecos y los proyectos faraónicos emprendidos por la Dictadura de Primo de Rivera. No obstante, esos déficits no provocaron una explosión insostenible de la deuda respecto al PIB. El siglo XX dispuso de dos medios para evitar los impagos del XIX: el crecimiento de la producción (considerable, sobre todo gracias a la neutralidad española en la Gran Guerra) y, en mayor medida, la inflación. Ambos elementos hacen crecer el PIB nominal, es decir, el valor de la producción nacional, disminuyendo así la deuda pública en relación a él. Durante la I Guerra Mundial, por ejemplo, la inflación en España llegó a tasas del 15%.

La Gran Depresión de 1929 y la II República, pese a ser épocas tan turbulentas, no incrementaron exageradamente la deuda pública española. El máximo local se alcanzó en 1933, con un 67,6% del PIB. Tampoco lo hizo la Guerra Civil, pues no se financió ortodoxamente, emitiendo deuda, sino emitiendo dinero y provocando inflación. En 1940, la deuda pública equivalía al 71,8% del PIB.

Durante la Dictadura franquista (sobre todo en los años de la Autarquía, previos al Plan de Estabilización de 1959) se llevó al extremo la política de financiar el déficit público monetizándolo, en vez de emitir deuda, aunque ello provocase inflación. Esto, unido al fuerte crecimiento de la producción en los años sesenta, llevó a la práctica desaparición de la deuda pública: en 1976, equivalía al 8,2% del PIB.

La cifra anterior merece que nos detengamos un momento a reflexionar. La Democracia renació en España tras el franquismo con muchos obstáculos, entre ellos una crisis económica internacional, pero con una ventaja. Nació libre de deuda pública. Dicho de otra manera: la deuda pública del 100% del PIB hoy existente se ha generado, de forma casi íntegra, en las cuatro décadas transcurridas desde entonces.

El resto de la historia es más reciente y, por tanto, conocido. Con la Transición, el gasto público aumentó, como consecuencia de la implantación del Estado del Bienestar. La reforma fiscal que debía financiarlo, pese a suponer un enorme paso respecto a la situación anterior, no fue suficiente, y menos en medio de una crisis económica. Los déficit reaparecieron, pero el margen de endeudamiento era amplio. La descentralización del gasto en las Comunidades Autónomas generó sus propias dinámicas expansivas. En 1996, la deuda pública del conjunto de las administraciones públicas equivalía ya al 67,4% del PIB.

Los esfuerzos para cumplir las condiciones de Maastricht, necesarios si queríamos entrar en el euro, y posteriormente las restricciones presupuestarias que impone el Pacto de Estabilidad a los miembros de la eurozona, parecían haber consolidado una nueva cultura de la estabilidad presupuestaria en España. Los años de la burbuja contribuyeron a fortalecer ese espejismo. Gracias al fuerte crecimiento de los ingresos públicos asociados a la vivienda, en 2007 la deuda pública era sólo del 36,15% del PIB. El estallido de la crisis, el funcionamiento de los estabilizadores automáticos (mayores gastos en protección al desempleo, menores ingresos tributarios…) y el rescate de las Cajas de Ahorro dispararon rápidamente la deuda pública hasta el 85,5% del PIB en 2012 y el 100% actual.

¿Cuáles son las perspectivas de futuro? Dependerán de la evolución de las variables que determinan la cuantía de la deuda respecto del PIB. La primera es el déficit público. Éste sigue siendo excesivamente alto, pese al crecimiento económico. Sin embargo, los esfuerzos por reducirlo encuentran ya una enorme resistencia política y social, lo que resulta preocupante. En el denominador, la evolución del PIB nominal dependerá de lo que crezcan la producción y los precios. Éstos poco van a ayudar en esta ocasión, pues la inflación está en tasas mínimas, con frecuencia negativas. La producción sí está teniendo un buen comportamiento, logrando crecimientos superiores al 3%. No obstante, se trata de tasas menos espectaculares que en otros períodos de nuestra Historia, y con tendencia a la desaceleración en el corto plazo. El elemento más favorable está siendo el apoyo proporcionado por las políticas del BCE, que han llevado los tipos de interés a mínimos históricos. La mayor amenaza viene de que estos tipos artificiales no durarán para siempre. Cuando terminen, cada punto de subida del interés medio de la deuda pública significará el pago anual de 10.000 millones de euros en intereses. Otro factor importante  a tener en cuenta, especie de telón de fondo cuyos efectos presupuestarios se van notando con progresiva fuerza, es el envejecimiento demográfico.

Como puede verse, el escenario no se presta a ningún tipo de frivolidad. España tendrá que hilar muy fino para conservar la reputación de responsabilidad presupuestaria que ha ido laboriosamente forjando a lo largo de un siglo. Aprendamos las lecciones de la Historia económica, ahora que todavía queda algún margen para ello. La alternativa es vernos condenados a repetir dolorosos errores, propios de la mala gestión de la deuda pública en nuestro siglo XIX, por mucho que sean ahora presentados como el no va más de la posmodernidad.

Por cierto, quienes deseen ampliar los temas aquí solo bosquejados, pueden hacerlo en el reciente libro del profesor Francisco Comín Las crisis de la deuda soberana en España (1500-2015), así como en su también excelente capítulo dentro del libro colectivo Las crisis financieras en la España contemporánea (1850-2012). Historia est magistra vitae, decía Cicerón.