Cómo hacer que el cupo vasco deje de ser un privilegio

El País Vasco y Navarra tienen un sistema de financiación foral, distinto del régimen común por el que se rigen el resto de Comunidades Autónomas. En el caso de las haciendas forales, ellas mismas (en vez de la Agencia Tributaria estatal) recaudan directamente en su territorio la práctica totalidad de los impuestos. Además, tienen amplias competencias normativas en materia tributaria, sujetas únicamente a ciertas restricciones genéricas (como mantener una presión fiscal similar a la del resto de España).

Una parte de lo recaudado se entrega posteriormente a la Administración Central, mediante una transferencia que recibe el nombre de cupo en el caso vasco y de aportación en el navarro. Según la normativa vigente, esa transferencia se realiza con el fin de cubrir la parte que le corresponde al territorio foral del coste de las competencias estatales no transferidas.

Es importante distinguir el sistema foral en sí (que se fija legalmente en los llamados concierto vasco y convenio navarro) de los resultados económicos que se derivan de la forma concreta en que se aplica en la práctica (el cupo o la aportación). El sistema foral conlleva peculiaridades institucionales y competenciales, como recaudar los impuestos, pero no implica necesariamente un privilegio económico. Las normas de valoración pueden diseñarse de forma que el sistema foral sea neutral en términos financieros, es decir, que genere niveles de financiación similares a los del régimen común.

No es esa la realidad actual. Los resultados económicos del concierto y del convenio son enormemente ventajosos para los territorios forales, de forma que constituyen un claro privilegio frente al resto de Comunidades y sus ciudadanos. Numerosos estudios especializados, entre los que destacan los del profesor Ángel de la Fuente, han aclarado las causas. Son fundamentales tres:

1ª) La valoración de las competencias estatales no transferidas está fuertemente sesgada a la baja. Esa infravaloración va unida a la falta de transparencia. Las leyes quinquenales del cupo no proporcionan un mínimo de detalle sobre cómo se llega a la valoración concreta de las competencias no asumidas. Ni siquiera dejan claro las partidas presupuestarias que se consideran asumidas o no. En realidad, parece que se llega a esas cifras por el procedimiento inverso al normal. Primero, como fruto de una negociación política, se acuerda la cantidad global; después, se aparenta justificarla, infravalorando lo que se precise los verdaderos costes.

2ª) Hay una parte importante del gasto del Estado que no se tiene en cuenta en los cálculos, pese a su relevancia. Se trata del gasto en nivelación interregional, mediante el que el Estado aporta recursos a las Comunidades de menor renta, para que puedan prestar servicios similares a los de las más ricas. Con la excepción, poco significativa por su escaso tamaño, del Fondo de Compensación Interterritorial, se exime en la práctica a las comunidades forales de contribuir a ese tipo de gastos. Esto resulta difícil de conciliar con la propia lógica de la Ley del Concierto, pues la nivelación regional es una competencia estatal no transferida, cuyos costes deberían en consecuencia contribuir a financiar las Comunidades forales.

3ª) El ajuste técnico que se realiza para que cada administración se quede con la parte del IVA que pagan sus ciudadanos al consumir (distinta de la que se ingresa físicamente en su territorio) también está sesgado a favor de las Comunidades forales. Los cálculos necesarios para realizar ese ajuste se hacen utilizando valores que reflejan un peso de esas Comunidades en el consumo nacional que no se corresponde con el real.

Estudios académicos cifran el efecto acumulado de todos estos sesgos en alrededor de un 7% del PIB vasco cada año. El caso navarro es similar. En consecuencia, el incorrecto cálculo provoca una gran rebaja en la aportación de los territorios forales respecto a lo que sería adecuado. Gracias a ello, disfrutan cada año de una financiación por habitante superior en un 60% a la media de las Comunidades de régimen común. Así mismo, pese a ser dos de las Comunidades con mayor renta per cápita de España, tienen una balanza fiscal con saldo positivo (es decir, no solo no aportan, sino que incluso reciben recursos de Comunidades más pobres).

Nada de lo anterior parece cuadrar demasiado bien con principios constitucionales como el de igualdad (recogido en el mismo artículo 1), con la prohibición de que los distintos Estatutos autonómicos impliquen privilegios económicos (art. 138.2) o con la proclama de que “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado” (art. 139.1). Obsérvese, por cierto, que el principio adecuado para juzgar estas cuestiones es el de igualdad, no el de solidaridad que suele emplearse habitualmente en el debate político, incluso por partidos no nacionalistas. Es una cuestión de igualdad, no de solidaridad.

Por otro lado, la situación actual provoca la existencia de un factor de inestabilidad permanente en el régimen común. La gran diferencia en la financiación por habitante a favor de los territorios forales, pese a su riqueza relativa, es vista lógicamente como un agravio comparativo por el resto, no sólo en Cataluña. No obstante, la generalización de un cupo privilegiado a todas las Comunidades es inviable. Una solución más razonable consistiría en calcular correctamente el cupo y la aportación, de forma que proporcionen unos niveles de financiación similares a los del resto de Comunidades Autónomas. Ese objetivo puede lograrse sin necesidad de modificar la filosofía básica del concierto o del convenio.