Entre Santa Cruz y el Charlemagne

Los largos viajes transoceánicos invitan a escribir para no sentir el paso del tiempo. Empecé estas líneas durante el viaje de los Reyes a Cuba, para celebrar el quinto centenario de la fundación de La Habana. Esa visita, la primera de un Monarca español a Cuba, dio mucho que hablar y tuvo la crítica, sino la clara oposición, de la derecha. Pero ha servido para normalizar nuestras relaciones en una ocasión histórica a la que no se podía faltar. Y para que el Rey rindiera homenaje a los marinos y soldados que murieron en la defensa de Santiago de Cuba durante la guerra con los EE. UU, que se acabó con el “desastre del 98”, una de esas fechas que marcan nuestra Historia. Y con el que empezó la emergencia de los EE. UU como nueva potencia geopolítica mundial.

He seguido con ellas durante el vuelo de Tokio a Madrid, después de asistir a la Conferencia Ministerial de Exteriores del G20, en la que se ha lanzado un grito, otro, de alarma ante el deterioro del comercio mundial y de sus instituciones. Son los últimos días de mi mandato como Ministro de Exteriores, el tiempo vuela más rápido que nunca y los acontecimientos se acumulan, sin poderlos atender a todos. Queda todavía la reunión ministerial iberoamericana, preparatoria de la próxima Cumbre, que esta vez se celebrará en Andorra. Y que tendrá especial importancia dada la difícil situación por la que pasa Iberoamérica, agravándose cada día con un nuevo país, ahora el último Colombia, sacudido por protestas, revueltas y desestabilizaciones de gobiernos. Reflejo de las graves desigualdades sociales que se han ido acumulando, a pesar de años de crecimientos macroeconómicos significativos.

Y, si todo va como previsto, el próximo 1 de diciembre empezaré a desempeñar el puesto de Alto Representante del Consejo Europeo para las políticas exterior y de seguridad y Vicepresidente de la Comisión encargado de coordinar la dimensión exterior de sus políticas. Lo que, en la jerga comunitaria, tan amante de los acrónimos, llaman HRVP. Dejaré el viejo y hermoso Palacio de Santa Cruz para volver a Bruselas, a los modernos y desangelados edificios de las instituciones de la Comisión y del Consejo en el Charlemagne o el Berleymont. Un cambio radical de entorno y actividad, después del enorme honor de haber servido a España como Ministro de Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

En realidad, muchas de los comentarios que siguen ya los utilicé el pasado 8 de octubre en mi exposición ante los eurodiputados que debían juzgar mi idoneidad para desempeñar el cargo de HRVP, los famosos hearing cuyos avatares han retrasado la composición de la Comisión un mes y medio. La tarea será difícil, tanto que no pocos la consideran imposible. Sin duda será imposible alcanzar el récord de desempeño de Javier Solana, que acuñó el termino de Mr. PESC, cuando solamente era Alto Representante del Consejo. ya que el puesto de HRVP fue creado por el Consejo de Lisboa, y el primer HRVP no fue él sino la Sra Alshton, que empezó en el 2009.

El mundo ha cambiado mucho durante estos 10 frenéticos años rellenos de crisis, Europa afronta ahora problemas existenciales: una mayor interdependencia en el marco de una mayor competición entre poderes geopolíticos; nuestra vecindad esta alterada por crisis a lo largo de lo que se llama el cinturón de fuego que bordea el Mediterráneo para adentrarse en el Cáucaso y llegar al Báltico, las heridas sociales de una crisis del euro no del todo resuelta no se han cerrado, y nos enfrentamos a problemas globales entre los cuales el cambio climático es uno de los más graves.

El punto de inflexión del cambio de nuestro tiempo fue la caída del Muro de Berlín, que separaba dos áreas geográficas y que ha pasado a separar dos épocas de la historia mundial. Precisamente acabamos de celebrar el trigésimo aniversario de ese acontecimiento, que representó el triunfo de la libertad y permitió la reunificación de Alemania y de Europa en paz y democracia. Pero no fue el fin de la Historia como algunos pretendieron. El capitalismo, la economía de mercado y la democracia liberal no iban a ser la única forma de organización social. Y, después del mundo bipolar, nos hemos ido adentrando en un mundo multipolar del que parece emerger una nueva bipolaridad con aires de nueva guerra fría.

El fin de la vieja guerra fría también trajo consigo retos estratégicos clave. Respondimos a la mayoría de ellos con la ampliación y nuevas políticas europeas, como la creación del euro y el lanzamiento de una política exterior y de seguridad común.

Pero desde entonces el mundo ha ido cambiando a peor. Ahora nos enfrentamos a guerras comerciales, al cambio climático, crisis de refugiados, inestabilidad en nuestro vecindario y amenazas híbridas. El orden internacional basado en normas se ha visto desafiado por una lógica de poder que es mucho más injusta, impredecible y proclive al conflicto.

La lógica del poder implica que el derecho internacional se debilita. Hay menos acuerdos y más vetos. Se viola la integridad territorial de los Estados, como demuestra la guerra en Ucrania. Los sistemas de desarme y de no proliferación están amenazados. El comercio, la tecnología y las finanzas se han convertido en armas políticas y se usan como herramientas de competencia internacional.

Hay mucha incertidumbre en torno al papel internacional de Estados Unidos. Hay nuevas amenazas que vienen del Este. Y China es tanto un rival sistémico como una oportunidad económica y un socio en los temas globales. Alrededor nuestro tenemos un vecindario frágil y el dinamismo demográfico de África. En América Latina, un aliado en el ámbito multilateral, algunos países se enfrentan a amenazas a la democracia y a su seguridad.

Este no es el mundo que quería la Unión Europea. Sin embargo, estoy convencido de que tenemos lo necesario para hacer frente a este difícil escenario. Los europeos disfrutamos de la mejor combinación de libertad política, prosperidad económica y cohesión social. Tenemos recursos, e instituciones sólidas. Necesitamos construir sobre ello, y la mejor forma de hacerlo es poner en común nuestras soberanías nacionales para multiplicar el poder individual de los Estados miembros. O actuamos juntos o Europa se volverá irrelevante. El presidente Macron ha lanzado un nuevo grito de alarma al respecto

Poner en común las soberanías nacionales es una decisión política, mucho más fácil de proclamar que de conseguir. Para ello necesitamos una política exterior verdaderamente integrada que combine el poder de los Estados miembros, con todas las políticas de la Comisión y la legitimidad democrática del Parlamento Europeo. Esta fue la gran promesa, en buena medida incumplida, del Tratado de Lisboa. Y para hacerla realidad hay que conectar la política exterior de los Estados miembros con la acción exterior de la Comisión.

La Comisión de la que voy a formar parte pretende ser una Comisión “geopolítica”. Pero para ser relevantes geopolíticamente necesitamos más unidad y mayor coherencia entre las políticas internas y externas de la Unión.

Tenemos muchos instrumentos. El reto es ponerlos en común al servicio de una estrategia común. Somos una potencia normativa clave para fijar reglas y estándares globales. Tenemos una política comercial común poderosa. Hemos ejercido un verdadero liderazgo en la conformación de la Agenda 2030, que representa el nuevo consenso global para construir economías y sociedades sostenibles. El presupuesto de la Unión Europea, junto con los de los Estados miembros, nos hacen una superpotencia financiera. Nuestra capacidad diplomática está entre las más grandes en el mundo. Pero debemos reforzar el papel internacional del euro y mejorar nuestra capacidad militar para actuar. En resumen, la Unión Europea tiene que aprender a usar el lenguaje del poder.

Los europeos decimos, con razón, que la asociación con terceros y el multilateralismo están en nuestro ADN colectivo. Pero no se puede ser multilateralista en solitario. Necesitamos socios. Pero algunos de ellos se están retirando del sistema basado en normas y otros están aplicando las reglas de forma selectiva.

Europa tiene que posicionarse en medio de la cada vez mayor competencia estratégica entre Estados Unidos y China. Tenemos que respaldar el multilateralismo basado en reglas y promover nuestro propio enfoque, para evitar quedar atrapados entre los dos.

Las últimas declaraciones del presidente Macron han provocado una polémica, sin duda querida y buscada, sobre el papel de la OTAN y la defensa europea. Somos y seguiremos siendo aliados de Estados Unidos. Pero tenemos preocupaciones legítimas sobre decisiones unilaterales que van en contra de décadas de multilateralismo cooperativo. El sistema global basado en normas puede y debe reformarse, pero no abandonarse.

Nuestra relación con China será decisiva para nuestro futuro. Hay que señalar las acciones positivas de China en materia de cambio climático y en apoyo al Plan de Acción Integral Conjunto con Irán. Pero esperamos que China trabaje en el marco de las reglas del sistema. La reciprocidad y unas reglas de juego uniformes deben ser los principios básicos de nuestra relación, por ejemplo, en materia de comercio, inversión y conectividad.

Los ciudadanos europeos dicen que los dos retos más importantes a los que nos enfrentamos son el cambio climático y la migración. Ambos son retos geopolíticos, porque no podemos hacerles frente en solitario. Incluso si logramos ser neutros en emisiones de carbono en el horizonte 2050, el Pacto Verde Europeo (Green new deal) tendrá que ayudar a otros países a avanzar en la misma dirección. De igual manera, la migración es una cuestión estructural. Requiere controles fronterizos, pero, sobre todo, de una verdadera asociación con los países de origen y de tránsito, principalmente de África.

La cuestión de la defensa europea, entendida como un proyecto colectivo y cooperativo entre los Estados miembros necesita clarificar sus objetivos y voluntad política para llevarlos a cabo. Y estamos lejos de los necesarios consensos para ello, aunque recientemente, hemos creado instrumentos para desarrollar capacidades de defensa más cooperativas.

Los ciudadanos europeos son conscientes de la necesidad de una política europea de seguridad y defensa, pero no tanto de que las amenazas a nuestra seguridad aparecen lejos de nuestras fronteras. Y la cuestión del aumento en el gasto militar, como nos reclaman los EE.UU, choca con las prioridades sociales y las restricciones presupuestarias derivadas de las políticas de reducción del déficit y la Deuda pública. La vieja cuestión de los cañones o la mantequilla.

 

Veamos las cosas como son. El gasto militar estimado de los Estados miembros en 2018 fue de 260.000 millones de euros. Más que China. Mucho más que Rusia. Solo detrás de Estados Unidos.

Pero nuestro gasto es ineficiente, debido a la duplicación y a la fragmentación. Gastamos el 40% de lo que gasta Estados Unidos para tener apenas una fracción de sus capacidades de despliegue y proyección de fuerzas. Ciertamente, tenemos que gastar mejor, con una idea más clara de nuestras prioridades estratégicas, y gastar juntos, colaborando en proyectos comunes.

La UE tiene que ser más operativa sobre el terreno. Tenemos que estar listos para comprometer y desplegar fuerzas, empezando por nuestra vecindad. Veinte años después, ¿dónde estamos en términos de cumplimiento del Objetivo Global de Helsinki, según el cual debíamos ser capaces de desplegar rápidamente 60.000 efectivos militares? La Unión Europea debe ser capaz de actuar, de forma decisiva, en conflictos en los que nuestra seguridad esté en riesgo. Eso es lo que hacen los actores geoestratégicos, y nosotros los europeos no estamos siendo capaces de hacerlo

La OTAN es y seguirá siendo la piedra angular de la defensa colectiva para la mayoría de los Estados miembros. Pero, desarrollando la defensa europea, la Unión Europea reforzará la Alianza Atlántica. Al asumir más responsabilidad en la OTAN, contribuiremos a una relación transatlántica más equilibrada.

Más que ser el tercer pilar de un G3 basado en la rivalidad estratégica, debemos apuntar a ser una Europa capaz de defenderse a sí misma a la par que trabaja por un orden mundial multilateral pacífico, en el que se respeten los derechos humanos, y que persiga los objetivos de desarrollo sostenible.

Para ello, habría que responder a tres problemas a los que, en mi opinión, se enfrenta la política exterior de la Unión Europea:

Un problema de identidad, de cómo nos vemos a nosotros mismos. Aún dudamos de si somos un actor global que usa todos los instrumentos del poder –duros y blandos– como tantos otros lo hacen. No pensamos ni actuamos en esos términos. Pero podríamos y deberíamos hacerlo.

Un problema de posicionamiento. Tenemos dificultades para llegar a una posición común real con respecto a las grandes potencias del mundo: Estados Unidos, China, Rusia. Nos desempeñamos mejor si se trata de tener una línea común con respecto a potencias medias o a regiones o temas específicos. Pero, en el tema de las grandes potencias, tendemos a evitar el debate –por temor a que aparezcan divisiones– y terminamos con un enfoque tecnocrático.

Finalmente, un problema de método, en cuanto a que el sistema institucional del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y de la Comisión es demasiado ligero en términos de políticas y demasiado pesado en términos de procedimiento. Debemos proveer un valor añadido real a lo que los Estados miembros pueden hacer por sí solos.

Para evitar la actual tendencia a la renacionalización de la política exterior, el SEAE debe ser capaz de proporcionar un valor añadido a los Estados Miembros: servir a sus propósitos, evitar las duplicidades y la rutina burocrática, y recuperar el sentido de la iniciativa y la acción.

Pero por encima de todo, debemos alimentar una cultura de pensamiento geopolítico común en Europa, incorporar la política exterior de forma más sistemática a la agenda del Consejo Europeo y disponer de fondos suficientes acordes con nuestras ambiciones políticas. Nos va en ello nuestro futuro