¿Cómo hacer más eficaz la política exterior de la UE?

En la “carta a los europeos” el Presidente Macron advierte de la urgencia de fortalecer el proyecto europeo, amenazado de una delicuescencia que puede conducir a su desintegración.

En su rápida respuesta, la sucesora de Merkel al frente de la CDU, Annegret Kramp-Karrenbauer, (AKK para los amigos), no es demasiado coincidente con los planteamientos de fondo de la propuesta de Macron. Pero coincide en la urgente necesidad de fortalecer a Europa, para que esta pueda defender sus valores y evitar quedar aprisionada entre los intereses estratégicos de EE.UU y China, por un lado, y las nuevas amenazas rusas por otro. Y propone, como Macron, avanzar en las políticas comunes de seguridad y defensa, ampliando la capacidad estratégica europea, la compatibilidad de los equipamientos militares y la creación de un Consejo de Seguridad Europeo en el que también tendría cabida, si así lo desease, el Reino Unido del post-Brexit.

Así, franceses y alemanes coinciden al menos en la necesidad de hacer más eficaz la política exterior y de seguridad común de la Unión Europea (PESC) y, en particular la política común de seguridad y defensa (PCSD).

Pero vayamos por partes y refirámonos por el momento a la política exterior y de seguridad común (PESC), que es de la que básicamente discutimos en los CAE, los consejos de ministros de asuntos exteriores de la UE. Mi impresión, después de casi un año de participar en los CAE, es que, con demasiada frecuencia, la Unión Europea no es capaz de fijar su postura en los temas de política internacional que plantean problemas muy graves.

Y, al no ser capaces de reaccionar frente a ellos de manera rápida y efectiva, nos arriesgamos a caer en la irrelevancia como actor global y a no poder defender nuestros valores e intereses en un escenario mundial cada vez más complejo y con poderosos nuevos actores.

Así ha ocurrido ante la crisis en Venezuela, la suspensión por parte de Estados Unidos del tratado sobre Fuerzas Nucleares Intermedias o con las relaciones con el mundo árabe. Cuestiones que afectan de manera directa a la credibilidad del papel que la UE pretende tener en el mundo, o a la seguridad de los ciudadanos europeos.

En ninguno de estos temas fue la Unión capaz de lograr una posición común compartida por los 27, o los todavía 28, estados miembros, a pesar de largas horas de discusión y de retorcer los textos para dar satisfacción a las diferentes posiciones de unos y de otros.

Los motivos de esta incapacidad son de naturaleza muy diferente según el problema que se trate, pero su coincidencia en el tiempo refleja dolorosamente la falta de capacidad de acción de la UE y el tiempo que se pierde en llegar a acuerdos. Así, en la reunión ministerial que preparaba la Cumbre entre la Unión Europea y la Liga de Estados Árabes en febrero de 2019, no se consiguió fijar una posición común porque solo dos Estados miembros no se sumaron al acuerdo intra-europeo. Afortunadamente, la Cumbre celebrada en Sharm el Sheik consiguió superar esas dificultades, a costa de, eso sí, debilitar el alcance y contenido del acuerdo final.

Esta situación es particularmente preocupante por al menos tres razones.

Porque se produce en el nuevo entorno geopolítico definido por la competencia entre superpotencias como EE.UU. y China, que usan todos los recursos a su disposición para promover sus objetivos estratégicos.

Por el debilitamiento del multilateralismo y del orden global basado en normas, y su sustitución por la imposición de medidas unilaterales y el regreso del interés nacional estrechamente entendido como criterio único de actuación.

Por los nuevos retos existenciales y de naturaleza trasnacional a los que se enfrenta la comunidad internacional, como el calentamiento global, las migraciones, la desigualdad, el terrorismo, etc.

Para fortalecer a la UE como actor global debemos sin duda dotarnos de una capacidad estratégica de defensa autónoma, pero de poco nos servirá si no podemos utilizarla por falta de unidad política. Por ello hemos de empezar por reforzar los mecanismos de toma decisión.

La fuerza de la UE se ha basado tradicionalmente en su capacidad de negociar consensos y construir complicidades, desde la convicción de que, para defender nuestros valores y nuestros intereses, somos más eficaces actuando de manera conjunta que individualmente. Pero en los últimos tiempos esta convicción se ha ido debilitando, hasta hacer que cada decisión sea considerada de manera aislada, olvidando que todas deben plantearse el marco de una estrategia compartida en el largo plazo.

La desconfianza que subyace en esta actitud puede deberse a la creciente heterogeneidad de nuestras culturas de política exterior, tras la ampliación al Este. Y más recientemente en la emergencia de partidos nacional-populistas que, utilizando las inseguridades de una parte de la población que se siente perdedora de la globalización y abandonada por sus élites, ofrecen falsas soluciones simplistas a cuestiones extremadamente complejas, como la migratoria, refuerzan los aspectos identitarios que separan a las comunidades y bloquean la puesta en práctica de políticas con visión de largo plazo.

No hay una solución ni única ni fácil para esta situación. Pero hay algunas medidas que podrían evitar bloqueos si entendemos que términos como consenso, unidad y unanimidad no son sinónimos.

La Política Exterior y de Seguridad Común de la UE se rige por el principio básico de la unanimidad, dada su naturaleza eminentemente intergubernamental. Pero también existen mecanismos que pueden introducir flexibilidad y permitir un proceso de toma de decisiones más ágil, respetando en todo caso los intereses que cada Estado pueda considerar vitales.

Tal es el caso de la abstención constructiva, mediante la cual un Estado se abstiene de una decisión y no queda vinculado por ella, pero permite que la UE apruebe una determinada iniciativa.

O, de forma más radical, la toma de decisiones por mayoría cualificada. Ese método supone un poderoso incentivo para negociar, participando en la formación de una posición común buscando obtener contrapartidas, en vez de quedarse aislado, perdiendo la votación y sin obtener nada. En cambio, la unanimidad ofrece los incentivos contrarios, llevando al atrincheramiento en las propias posiciones, o en el mejor de los casos, a exigir compensaciones inaceptables a cambio de facilitar un acuerdo que acaba vacío de contenido.

La decisión por mayoría cualificada en materia de política exterior, que permitiría a la Unión hablar con una sola voz sin necesidad de acuerdo de la totalidad de los estados miembros, ya existe en algunos casos, pero su ámbito es muy restringido, y no resulta suficiente para permitir avanzar al ritmo que imponen los acontecimientos.

Para eso no sería necesario modificar los Tratados. Bastaría aplicar la propuesta de la Comisión, que España apoya, de activar lo que en el argot comunitario se denomina la “pasarela”, prevista en el Tratado de Lisboa. Ello permitiría decidir por mayoría cualificada las posiciones de la UE sobre derechos humanos en foros internacionales, y el lanzamiento de misiones civiles en respuesta a crisis, cuando la urgencia de estos casos justifique acelerar los procedimientos.

No será, desde luego, fácil activar ese procedimiento previsto en el Tratado. Recordemos la crisis de la silla vacía que provocó De Gaulle en los tiempos del mercado común, cuando se opuso al paso a la mayoría cualificada en el Consejo, que los Tratados ya habían previsto, y que se resolvió con la fórmula del llamado compromiso de Luxemburgo, que permite invocar intereses vitales de un Estado para bloquear una decisión que debe adoptarse por mayoría cualificad. Un compromiso que, por cierto, nunca ha sido invocado ni reconocido en los Tratados.

La dificultad estriba en que el abandono de la unanimidad en los campos citados requiere ser adoptado por… una decisión unánime. Habrá pues que negociar y ofrecer contrapartidas, sin descartar que algún acontecimiento internacional de especial gravedad acabe generando el incentivo para que el Consejo Europeo alcance el consenso necesario. Esperemos que no sea demasiado tarde, pero es seguro que cuanto más se postergue este paso, más se debilitará el papel de la UE en este nuevo mundo que no deja de galopar.