Carreteras: disfrazar el déficit

Desde que el Tratado de Maastricht estableció los criterios de convergencia y, sobre todo, a partir de la aprobación del Pacto de Estabilidad, todos los países miembros de la Unión Europea, en uno u otro momento, han intentado disfrazar sus cuentas (déficit) acudiendo a lo que se ha dado en llamar “contabilidad creativa”. Se ha instaurado una especie de danza ritual entre los gobiernos nacionales, que pretenden, mediante formas ingeniosas, mantener parte del gasto fuera de la contabilidad oficial, y el órgano comunitario encargado de dar validez a las cuentas (Eurostat), que trata de detectar los nuevos artificios y reconducir las partidas outsider dentro del rebaño. Todas estas fórmulas coinciden en lo mismo, en configurarse como una operación de maquillaje con la que disfrazar el déficit y el endeudamiento público, pero sin que estas variables sufran la menor modificación en la realidad, solo en su expresión contable.

Aunque ahora nos pueda parecer mentira, el primer país que comenzó a realizar tales trucos contables fue Alemania. Empleó lo que se ha llamado “contrato bajo la modalidad de abono total del precio”, aunque se le ha conocido más comúnmente con el nombre de “método alemán” en referencia al país que lo había utilizado por primera vez. El sistema era simple. En los contratos de obras cuya realización suele durar varios años, en lugar de pagar al contratista por certificaciones mensuales según se va realizando el trabajo, todo el precio se abona al final del mismo, y es entonces cuando se contabiliza el gasto. Incluso, en casos extremos, se conviene en que el pago y la anotación contable se hagan varios años después de finalizada la realización del contrato. Ni que decir tiene que el precio se ve convenientemente incrementado por el importe de los intereses devengados.

La sencillez del método da pie a analizar y señalar los sofismas y efectos negativos que se siguen de todos estos instrumentos de maquillaje del déficit, y que serán tanto mayores y más numerosos cuanto más vaya aumentando su complejidad. La primera evidencia que aparece es que en principio hay poca diferencia en que el sector público se endeude con las constructoras o con los bancos, o con los mercados mediante la emisión de títulos. Resulta obvio que los recursos que se dedican a construir carreteras, depuradoras o vías férreas no podrán dedicarse a otros cometidos tales como hoteles de lujo, fábricas u oficinas, pero ello tanto si los fondos los retira directamente del mercado el sector público como si lo hacen las constructoras, con las que a su vez el Estado quedará endeudado. Los efectos son los mismos, excepto en una cosa, que con toda probabilidad el tipo de interés a pagar por el sector público será bastante menor cuando sea este directamente el que recurra a los mercados, que cuando lo haga a través de intermediarios.

Eurostat terminó por corregir la triquiñuela (eso sí, cuando Alemania había solucionado su problema) obligando a que la inversión se contabilizase como gasto a medida que se iba realizando la obra, con independencia de cuándo se efectuaba el pago. A partir de ese momento, esta modalidad de contratos fue desapareciendo, puesto que resultaban ya inútiles para enmascarar el déficit. La historia se ha venido repitiendo con la creación de otros nuevos instrumentos; se creaban y se utilizaban hasta que Eurostat los descubría y emitía las correspondientes reglas contables para corregir la argucia.

Las falsificaciones no solo han venido por el lado de la ocultación del gasto, sino también por la errónea contabilización de los ingresos. Ha sido frecuente que los gobiernos mantuviesen en el balance, tanto en el área fiscal como en la de la Seguridad Social, derechos de cobro que se sabía a ciencia cierta que eran ya incobrables, con la intención de reducir el déficit artificialmente. Eurostat intervino de nuevo obligando a los distintos países a que, para calcular el déficit, los ingresos se computasen siguiendo el criterio de caja, lo que en puridad no es muy ortodoxo, pero era la única manera que tenía la Comisión de evitar la falsificación de las cuentas, ya que le resultaba imposible entrar a delimitar qué derechos de cobro eran incobrables y cuáles no.

El caso más sonado ha sido el de Grecia, por la importancia y extensión de la falsificación llevada a cabo y también por los muy sofisticados métodos empleados -mediante el uso de derivados- por el Gobierno conservador de Kostas Karamanlís con el asesoramiento de Goldman Sachs. No deja de ser significativo que en esos momentos el vicepresidente para España de este banco de inversiones fuera Drahgui, actual presidente del Banco Central Europeo, lo que muestra hasta qué punto las personas actúan de manera muy diferente dependiendo del papel que representan.

En nuestro país -y supongo que en muchos otros- se han creado empresas públicas dentro del ámbito de las distintas administraciones con la finalidad de que estas les cediesen competencias en distintos campos de la inversión pública (infraestructuras ferroviarias, hidráulicas o de carreteras). Sirva como ejemplo y refiriéndonos a la Administración central el caso del GIF y de las sociedades de aguas. El objetivo en todos los casos es idéntico, que el gasto de la inversión no figurase en los presupuestos de la Administración respectiva y que por lo tanto no computase para el déficit. Los recursos se obtenían o bien por el endeudamiento de las empresas públicas en el mercado, con lo que figuraba como deuda de ellas y no de la Administración respectiva -y sin impacto por tanto en el déficit público- o bien por la aportación de la Administración a las empresas en concepto de ampliación de capital que, al ser gasto financiero, tampoco se contabiliza a la hora de calcular el déficit.

Todo ello es un andamiaje aparentemente bien construido pero sin consistencia. El endeudamiento de estas empresas públicas, en la mayoría de los casos, está avalado por el Estado, con lo que en realidad es deuda del Estado, y será el Estado el que tendrá que devolverla, ya que las sociedades inversoras no generarán recursos en la cuantía necesaria. Las llamadas ampliaciones de capital no lo son en sentido estricto, sino más bien transferencias a fondo perdido, por lo que no se las puede considerar gastos financieros, y debe tenérselas en cuenta, por lo tanto, a la hora de calcular el déficit.

Una vez más, Eurostat tuvo que salir al quite y establecer reglas estrictas para evitar la trampa, aunque en este caso no le ha resultado fácil, porque no lo es saber si la inversión y la empresa encargada de ella va a generar recursos suficientes para autofinanciarse. Nos movemos con previsiones muy discutibles, por lo menos hasta el momento en el que las pérdidas se hacen efectivas, tal vez muchos años después de haberse realizado el gasto. El engaño funcionará o no, total o parcialmente, pero lo que es seguro es que se habrán generado efectos colaterales muy negativos, como el de que al unísono de esa fuerza centrífuga que expulsa de las Administraciones públicas determinadas áreas del gasto público, desaparezcan también mecanismos de control absolutamente necesarios. Citemos como ejemplo lo ocurrido en Acuamed.

Las Autonomías en España aprendieron también la lección, aplicaron la estrategia en distintas parcelas del gasto o del ingreso. Conviene destacar la construcción de hospitales por medio de concesiones a empresas privadas a las que se les entrega asimismo la explotación, procedimiento muy usado por ejemplo en la Comunidad de Madrid, que servían ciertamente para disfrazar el déficit y el endeudamiento públicos, pero que constituían un magnífico negocio para las  concesionarias, pero un mayor coste para el sector público o un peor servicio para los usuarios.

Todo lo anteriormente señalado es la prueba más evidente de que el nominalismo se ha adueñado del análisis económico acerca del déficit público. Parece que la importancia no estriba en la realidad sino en su formalización contable, y esta tiene que regirse por una casuística talmúdica. En los momentos actuales, se ha llegado a un punto álgido en la materia. Es la misma Comisión la que pretende jugar a este escondite. Intenta, como en tantas otras cosas, cuadrar el círculo. Por una parte, se reconoce que la Unión Europea no puede continuar manteniendo una política económica deflacionista, que la política monetaria no basta y que se precisa caminar hacia una política fiscal expansiva. Pero, al mismo tiempo, no se quiere oír hablar de incrementar, ni aunque sea un euro, el presupuesto comunitario; ni los países que podrían invertir por su cuenta (como Alemania) están dispuestos a hacerlo, lo que crea una situación curiosa cercana al abracadabra, o a la pura alquimia.

En este orden de cosas se inserta el plan Juncker con el que creen haber encontrado la piedra filosofal: practicar una política expansiva sin poner un euro sobre la mesa. Y a él se ha querido agarrar Rajoy con ese invento de las asociaciones público-privadas. El Gobierno español no está dispuesto a subir más los impuestos, entre otras razones -además de la ideológica- porque se lo impide el acuerdo que ha formalizado con Ciudadanos. Por otra parte, sabe que tiene que abandonar ese camino enfangado del expediente de déficit excesivo. Bruselas no estaría dispuesta a nuevas prórrogas. Y además, no puede continuar indefinidamente con cifras tan reducidas de inversión pública. Entre otros motivos porque las constructoras se le sublevarían. ¿Cómo salir de esta contradicción? Recurriendo a la cábala de lo que se llama contabilidad creativa, aunque creativa solo en la imaginación.

A mediados del mes pasado el presidente del Gobierno presentó un magno proyecto de inversión en carreteras de 5.000 millones de euros, pero, ¡oh!, ¡milagro!, sin que eso afecte lo más mínimo al presupuesto y por consiguiente al déficit. Lo denominan pago por disponibilidad y consiste en líneas generales en licitar la concesión de una obra que solo comenzará a pagarse a su entrega (nótese la similitud con el llamado método alemán), pero en cómodos plazos de hasta treinta años, incrementándose con los gastos de mantenimiento del que durante ese tiempo se encargará la misma empresa adjudicataria. El parecido con la construcción de hospitales por la Comunidad de Madrid en tiempos de Esperanza Aguirre es palpable.

Es difícil poder justificar, tal como se quiere hacer, que la operación se realiza sin incremento de deuda pública, y por lo tanto del déficit. Es tener ganas de engañarse y de intentar (porque imagino que no lo consigue) confundir a los demás. Si las obras no se financian con peaje, tienen que hacerlo con incrementos de impuestos, bien sean actuales o futuros. Actuales, no, porque el gasto no se va a imputar al presupuesto de este año, ni siquiera al del siguiente, ni al del siguiente… Luego, sí se va financiar con tributos a lo largo de treinta años, la operación, llámese como se llame y se vista como se vista (Plan Juncker, Banco de inversión, endeudamiento de los constructores, etc.), aumentará la deuda pública.

Como también va a incrementar el déficit y el endeudamiento público el dinero que la Hacienda Pública va a tener que desembolsar a través de la Sociedad Estatal de Infraestructuras Terrestres (Seittsa) para rescatar las nueve autopistas en quiebra. Y eso que eran de peaje. Se calcula que unos 5.000 millones de euros (aun cuando SEOPAN estima que serán 8.000). Son las mismas autopistas de las que la anterior ministra de Fomento y ahora presidenta del Congreso afirmaba que no iban a costar un euro al contribuyente (igual promesa hicieron Solbes y Salgado respecto de la crisis bancaria). Y es que las asociaciones público-privadas siempre dejan las pérdidas para el Estado y las ganancias para los privados. Sin duda ocurrirá lo mismo (con peaje o sin peaje) con el plan que ahora se anuncia.

Lo más chocante de este plan es que parece tener la aquiescencia de la Unión Europea para que no afecte al déficit y al endeudamiento (el contable se entiende, porque sobre el real la UE no puede nada). De idéntico modo se cree que se va contar con la aprobación de la Comisión para no computar los 5.000 u 8.000 millones del rescate de las nueve autopistas de peaje en concurso de acreedores. Y es también semejante a lo que ocurrió con los recursos destinados a sanear los bancos, cuando se permitió no contabilizarlos como pérdidas a la hora de calcular el déficit público. Las normas en la Unión Europea se adaptan en función de los intereses y de la presión que puedan ejercer los países implicados, y también de las propias necesidades de la Unión para superar sus propias contradicciones y hacer posible lo imposible. Eso sí, sobre el papel no sobre la realidad, que la realidad es terca y tozuda.

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